Должно ли государство поддерживать благотворителей?

Насколько эффективно государственное регулирование благотворительной деятельности? Помогает или мешает госфинансирование привлекать частные средства благотворительным фондам? Что показывает международный опыт и насколько он применим в российских условиях? Об этом шла речь на очередном заседании научного семинара Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ.

Что показывают цифры?

Свежие данные международной статистики о размерах благотворительного сектора и результаты исследования зарубежного опыта влияния государства на благотворительную деятельность представила на семинаре старший научный сотрудник центра Наталья Иванова.

На сегодняшний день общий объем средств, выделяемых фондами на благотворительность в Европе и в США, составляет около 54 млрд евро. При этом в США насчитывается приблизительно 100 тысяч фондов, в европейских странах их численность превысила 130 тысяч. Среди американского населения пожертвования совершают 95,4% граждан, что является рекордным показателем.

По подсчетам экспертов, в государствах Европы на каждые 100 тысяч жителей приходится почти 30 благотворительных фондов. Между тем распределение фондов далеко не равномерно, и плотность сети благотворительных организаций зависит от социально-экономического уровня страны, степени развития третьего сектора и укорененности традиций благотворительности. Среди основных факторов, способствующих развитию филантропии, — культурные традиции, общественное доверие, прозрачность, подотчетность и эффективность деятельности НКО, нормативное правовое регулирование, налоговые льготы, уровень развития третьего сектора, политико-экономическая стабильность, демографические индикаторы и деятельность международных доноров.

В США и в Германии благотворители получают налоговый вычет, в Канаде — не облагаются налогом на доход

Как показывает мировая статистика, среди источников пополнения бюджета НКО на средства государственной помощи приходится 40%, основную же часть составляют поступления через оплату услуг. Есть две теории влияния государственного финансирования на прочие источники. Согласно первой (т.н. сrowding out), господдержка вытесняет частные пожертвования. Вторая (сrowding in) отмечает положительные эффекты государственного финансирования и находит, что оно способствует привлечению частных пожертвований. Обе теории, хотя отчасти конкурируют между собой, не исключают друг друга. В разных странах господдержка может как стимулировать, так и сдерживать благотворительную деятельность в зависимости от конкретных условий межсекторного взаимодействия и используемых правительством инструментов.

Как государства влияют на благотворительность?

Регулятивная роль государства в развитии практик благотворительности реализуется по нескольким направлениям. Во-первых, через нормативно-правовое регулирование деятельности благотворительных организаций. К статусу НКО общественной пользы предъявляется ряд требований: соответствие уставных целей и деятельности законодательно закрепленным приоритетам национальной политики, удовлетворение потребностей значительного числа благополучателей, наличие дополнительного надзорного органа управления. Их выполнение контролируется специальными уполномоченными органами — налоговыми, судебными, подразделениями внутри министерств или независимыми комиссиями. Стоит отметить расхождения в российском и европейском законодательстве в сфере регулирования благотворительных НКО. В частности, в российском праве отсутствуют конкретизация понятия «общественная польза», требования к категориям благополучателей и предписания об обязательном создании попечительского совета для контроля над органами управления.

Во-вторых, государство предусматривает для благотворительных организаций льготное налогообложение. Его формы варьируются в различных странах. Например, в США и в Германии благотворители получают налоговый вычет, в Канаде — не облагаются налогом на доход. Однако в современных условиях на рост пожертвований в большой степени воздействуют и иные факторы — социально-культурные.

В-третьих, широко распространены альтернативные механизмы государственного вклада в укрепление ресурсной базы сектора. К их числу относятся национальные лотереи, отчисление части подоходного налога в пользу благотворительных организаций, государственное софинансирование пожертвований, создание фондов за счет средств от приватизационных сделок.

Наталья Иванова привела для наглядности несколько примеров партнерства между госорганами и благотворительными организациями. Один из них — программа «План действий по оздоровлению климата», реализуемая в США городской администрацией Чикаго и правительством штата Иллинойс совместно с фондами Clinton Climate Initiative, Lloyd A. Fry Foundation, Joyce Foundation, Grand Victoria Foundation, Legacy Fund, The Chicago Community Trust, Nathan Cummings Foundation, Surdna Foundation. Речь идет о поэтапном плане мероприятий по снижению выброса парниковых газов на 25% к 2020 году. Общий объем средств, предоставленных фондами, составил 1,5 млн долларов в дополнение к консультативным услугам pro bono на сумму в несколько миллионов долларов.

Наконец, в-четвертых, важным аспектом деятельности государства является развитие культуры и инфраструктуры филантропии. Имеет значение как ценностный уровень (повышение общественного доверия к благотворительным организациям через информационные кампании, конкурсы и акты публичного признания благотворителей), так и внедрение инструментов, упрощающих процесс пожертвований.

Какой благотворительный путь выберет России?

Директор Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора, первый проректор ВШЭ Лев Якобсон призвал в обсуждении роли государства в развитии третьего сектора вставать на позицию decision makers, которые в условиях дефицита ресурсов стоят перед необходимостью удовлетворять потребности населения в области здравоохранения, образования и социальной защиты. Непростое экономическое положение страны, которое вряд ли заметно улучшится в ближайшие годы, дает государству понять, что оно не справится с вызовами в одиночку. Этим объясняется растущий интерес к благотворительным организациям, которые, со своей стороны, должны научиться вести взаимовыгодный диалог с органами власти.

Перед российским третьим сектором стоит задача убедить государство в том, что поддержка благотворительности отвечает и государственным интересам тоже

Похожего мнения придерживается член экспертного совета Фонда развития Политехнического музея Вячеслав Бахмин. Поскольку исследование зарубежного опыта важно в первую очередь с точки зрения его применимости для России, перед российским третьим сектором стоит задача учитывать условия и взгляды правительства, а также убедить государство в том, что поддержка благотворительности отвечает и государственным интересам тоже.

Директор автономной некоммерческой организации «Эволюция и филантропия» Ольга Евдокимова отметила, что наравне с государственным вмешательством третий сектор должен решить проблему саморегулирования, которая сегодня остается злободневной. Кроме того она подчеркнула, что государству следует обращать внимание на потребности и состояние сферы благотворительности, чтобы отношения с некоммерческими организациями строились на принципах партнерства, а не на попытках привлечь их к оказанию услуг по неким стандартам власти.

Руководитель программ Форума доноров Ирина Ефремова-Гарт, в свою очередь, добавила, что третий сектор нельзя рассматривать изолированно от прочих секторов и ожидать, что в нем будут исключены проблемы, характерные для остального общества, бизнес-структур и органов власти. Необходимо помнить и о функции налоговых льгот — зарубежный опыт демонстрирует их роль как мощного стимула развития благотворительности. Сведения о проценте населения, вносящем пожертвования, поступают главным образом через налоговые декларации, заполняемые людьми, которые придают филантропии и деятельности НКО большое значение.

Генеральный директор Благотворительного фонда В. Потанина Оксана Орачева дополнила дискуссию информацией о целевом капитале. В зарубежной практике сформировалось две модели: первая, укоренившаяся в США и заимствованная впоследствии «новыми» странами, такими как Сингапур и Филиппины, подразумевает непосредственное участие государства в формировании эндаумента фондов. Вторая модель предполагает паритетное сотрудничество частной и государственной инициативы, а поддержка эндаументов рассматривается властью как основной инструмент финансирования сферы образования и культуры.

Оксана Орачева также посоветовала соотносить активность мер господдержки с конкретными историческими периодами, поскольку наиболее радикальные методы, как правило, выступают ответом на кризисные ситуации. Неверно было бы предъявлять одинаковые требования к частной инициативе, стоящей за деятельностью третьего сектора, и к государству, обязанному прозрачно отчитываться перед населением в своих действиях.

Галина Шляхова, стажер-исследователь Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора, специально для портала ВШЭ