Ярослав Кузьминов выступил на заседании Госсовета по проблеме бюджетных расходов

4 октября под председательством Владимира Путина прошло заседание Государственного совета, посвященное повышению эффективности бюджетных расходов. С докладом на нем выступил ректор НИУ ВШЭ Ярослав Кузьминов.

Ярослав Кузьминов был участником рабочей группы Госсовета, проанализировавшей, по поручению президента Путина, ситуацию с бюджетными расходами и представившей доклад по их оптимизации. В своем выступлении ректор ВШЭ остановился на трех не разрешенных пока проблемах.

Госпрограммы

Госпрограммы как инструмент планирования расходов реализованы лишь формально. В принятых госпрограммах размыты приоритеты финансирования, не выделены те из них, которые могли бы принести наибольшую отдачу. Нет ответа на вопрос, как связан результат с объемами финансирования. Остается проблемой и определение внутренних для отрасли источников экономии, сокращение неэффективных проектов. Чисто формально учитываются средства населения и частного бизнеса.

Эксперты видят четыре способа исправления этой ситуации, но их реализация сопряжена с некоторыми сложностями и рисками. Можно снизить целевые показатели госпрограмм — но тогда многие из них вообще потеряют смысл. Можно сократить бюджетную сеть (запланированное количество услуг) — но это сокращение невозможно осуществить в случае с социальными программами. Можно часть программ сохранить, обеспечив адекватным финансированием, а остальные отменить или урезать. Наконец, можно найти новые внебюджетные источники финансирования — но это потребует значительного изменения нормативной базы. В первую очередь, это касается образования и здравоохранения, которые, по мнению большинства экспертов, остаются серьезно недофинансированы: образование — примерно на 1% ВВП, здравоохранение — почти на 2% ВВП.

Госпрограммы как инструмент планирования расходов реализованы лишь формально. В принятых госпрограммах размыты приоритеты финансирования, не выделены те из них, которые могли бы принести наибольшую отдачу.

Другая трудность — запутанный механизм управления госпрограммой. Неясно, например, как управлять финансами госпрограммы при снижении расходов на нее и как контролировать достижение показателей по подпрограммам, за которые отвечают отдельные ведомства. Эти механизмы необходимо четко регламентировать.

Бюджетная сфера

Рост расходов в бюджетных отраслях пока не привел к заметному росту удовлетворенности граждан услугами, которые оказываются за счет средств государства. Основная причина — в неумении управлять как на уровне отраслей, так и на уровне организаций. «Смысл реформы учреждений, проведенной по 83‑му ФЗ — это опора на их самостоятельность и ответственность, когда учредитель формирует и контролирует госзадание, — напомнил Ярослав Кузьминов. — На практике же сохраняется избыточное влияние вышестоящих управленческих структур на деятельность учреждений. Сложившаяся система, на наш взгляд, поощряет просто бессмысленное исполнительство и коррупцию».

Эксперты считают необходимым в каждой отрасли: образовании, здравоохранении, культуре, — перейти к конкурентным механизмам формирования госзадания. Либо на основе выбора потребителей, к которым прикрепляется определенный мандат на бюджетное финансирование, либо на основе конкурсов с прозрачными и понятными обществу условиями.

Кроме того, необходима конкуренция между бюджетными и автономными госучреждениями и негосударственными поставщиками социальных услуг. Негосударственные предприятия и НКО зачастую результативнее используют бюджетные средства, чем госучреждения. Регионы, которые активно привлекают негосударственных поставщиков к оказанию соцуслуг, должны стимулироваться.

«Норматив должен сам иметь экономическое обоснование, — подчеркнул Ярослав Кузьминов. — Когда нет обоснованной цены, бессмысленно говорить об адекватной оценке эффекта». Такие нормативы обязательно должны быть разработаны.

Нормативы должны, по существу, играть роль цен, по которым государство и муниципалитеты от имени граждан покупают услуги как у собственных учреждений, так и у негосударственных поставщиков. Но надежная система нормативов, которые бы стимулировали эффективность и качество, пока не создана. «Норматив должен сам иметь экономическое обоснование, — подчеркнул Ярослав Кузьминов. — Когда нет обоснованной цены, бессмысленно говорить об адекватной оценке эффекта». Такие нормативы обязательно должны быть разработаны.

Контроль и надзор

Сокращение бюджетных расходов на госуправление возможно в значительной степени в сфере контрольно-надзорной деятельности. Сейчас эта деятельность зачастую ориентирована не на выявление угрозы причинения вреда, а на проверку соблюдения требований, которым присвоен статус обязательных. Это приводит к избыточным расходам как государственных органов, так и проверяемых организаций — и бюджетных, и частных. Так, в 2012 году в 84% случаев проверок выявленные нарушения не представляли непосредственной угрозы причинения вреда.

В 2010–2011 годах правительство утвердило 19 распоряжений по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций в отдельных сферах. Однако, по данным официального мониторинга, уровень исполнения этих планов составляет всего 60%. Отдельные планы — в отраслях связи и сельского хозяйства — выполнены и вовсе только на 20%. Эксперты предлагают вернуться к системной работе над этими планами.